À quoi sert la loi de finances ?
La loi de finances sert notamment à :
- Autoriser la perception des ressources publiques ;
- Fixer et encadrer les dépenses de l’État ;
- Établir l’équilibre budgétaire et financier ;
- Traduire la politique économique du gouvernement ;
- Assurer la continuité de l’action publique.
Revenons plus en détail sur les principaux intérêts d’une loi de finances.
L’intérêt du projet de loi de finances (PLF)
Le projet de loi de finances est l’outil qui permet de planifier le budget de l’État. Il prévoit et autorise l’ensemble des recettes et dépenses publiques pour une année civile.
Ce texte évolutif fixe le montant et l’affectation des ressources (impôts, taxes, etc.) ainsi que des charges de l’État.
Le PLF sert donc à :
- Assurer le financement des services publics et des missions de l’État (éducation, sécurité, défense, justice, etc.) en allouant des crédits à chaque ministère selon les priorités gouvernementales ;
- Maintenir un équilibre budgétaire et financier : le texte présente un tableau d’équilibre où les recettes, les dépenses et le solde (déficit ou excédent) sont anticipés.
Tant que le texte n’a pas été adopté par le Parlement, il n’a pas encore valeur de loi. Quand il est au stade de « projet » le texte est discuté, amendé et éventuellement modifié par le Parlement.
Ce n’est qu’une fois voté par le Parlement, puis promulgué par le Président de la République, qu’il devient une loi de finances.
Autoriser la perception des ressources de l’État
La loi de finances autorise juridiquement l’État à percevoir ses ressources. En droit public français, aucun impôt ni aucune taxe ne peuvent être levés sans l’accord préalable du Parlement.
La loi de finances donne ainsi une base légale à l’ensemble des recettes publiques pour l’année à venir.
Elle autorise notamment :
- La perception des impôts et taxes (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, TVA, taxes énergétiques, droits d’accises, etc.) ;
- Les recettes non fiscales, comme les dividendes versés par certaines entreprises publiques, les produits des amendes ou encore certaines redevances ;
- Les emprunts destinés à financer le déficit ou à refinancer la dette.
Ce texte annuel traduit le principe constitutionnel du consentement à l’impôt, selon lequel l’impôt ne peut être levé qu’avec l’accord des citoyens, exprimé par l’intermédiaire de leurs représentants.
Fixer et encadrer les dépenses publiques de l’État
La loi de finances fixe aussi le montant et la répartition des dépenses publiques de l’État. Elle détermine les crédits alloués à chaque politique publique pour l’année à venir.
Ces dépenses couvrent notamment :
- Les missions régaliennes (défense, sécurité, justice, diplomatie) ;
- Les grandes politiques publiques (éducation, enseignement supérieur, recherche, écologie, transports) ;
- Les dépenses de fonctionnement de l’administration ;
- Les dépenses d’investissement ;
- Les charges financières de la dette ;
- Certaines interventions économiques et sociales de l’État.
La loi de finances précise la ventilation par missions et par programmes, ce qui permet au Parlement de contrôler l’utilisation des fonds publics.
Définir la politique budgétaire du gouvernement
Outre la fixation du budget de l'État, la loi de finances est aussi un levier d’action économique.
À travers la loi de finances, le gouvernement peut :
- Ajuster la pression fiscale ;
- Réformer la structure des prélèvements obligatoires ;
- Soutenir ou freiner certaines activités économiques ;
- Prioriser certaines dépenses au détriment d’autres.
Elle devient ainsi un instrument de pilotage macroéconomique.
Un levier de la politique économique et sociale
À travers le PLF, le gouvernement met en œuvre ses orientations économiques et sociales en modulant la fiscalité et les dépenses publiques.
Par exemple, une hausse des investissements publics peut soutenir certains secteurs stratégiques (transition énergétique, numérique, défense, etc.).
Aussi, en période de ralentissement économique, le budget de l’État peut être utilisé pour stimuler l’activité (hausse des dépenses d’investissement, baisse de certains impôts) ou pour protéger les citoyens (mesures de soutien au pouvoir d’achat, aides exceptionnelles).
L’élaboration du budget permet aussi de répondre aux engagements européens (programme de stabilité, respect des règles budgétaires de l’Union européenne).
Les différentes catégories de lois de finances
Il existe en France plusieurs textes de loi budgétaires. Cependant, quand on parle de “loi de finances” ou de “projet de loi de finances”, on évoque plus spécifiquement la loi de finances initiale (LFI), qui correspond au budget voté avant le début de l’année.
Au cours de l’année, peuvent ensuite succéder d’autres lois de finances plus spécifiques, comme :
- Les lois de finances rectificatives (LFR) ;
- Les lois de règlement.
Il ne faut pas confondre la loi de finances de l’État avec la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS), qui est votée parallèlement chaque automne pour les comptes de la Sécurité sociale (pensions de retraites, indemnités journalières, assurance maladie, famille…).
Les lois de finances rectificatives (LFR)
Les lois de finances rectificatives (LFR) sont aussi appelées “collectifs budgétaires”.
Elles peuvent être votées en cours d’année pour modifier le budget initial si nécessaire. Par exemple, elles peuvent ajuster les dépenses et recettes en fonction de la conjoncture économique ou d’événements imprévus.
La loi de finances de fin de gestion
La loi de finances de fin de gestion a été créée à partir de 2023. Elle s’apparente à une loi rectificative adoptée en toute fin d’exercice pour effectuer les derniers ajustements du budget de l’année en cours. On parle aussi de projet de loi de finances de fin de gestion.
Sa particularité est qu’elle ne comporte pas de mesures sur les recettes, uniquement des ajustements de dépenses en clôture d’exercice.
La loi relative aux résultats de la gestion (loi de règlement)
Autrefois appelée “loi de règlement”, la loi relative aux résultats de la gestion est votée après la fin de l’année (en général l’été suivant).
Elle permet d’approuver les comptes définitifs de l’État pour le dernier exercice et plus précisément de :
- Constater les recettes et les maîtrises des dépenses réalisées ;
- Arrête le résultat budgétaire final ;
- Contrôler le budget a posteriori (c’est le moment où le Parlement vérifie que le gouvernement a exécuté le budget conformément aux autorisations).
Ce budget réalisé est alors soumis au vote du Parlement et marque la clôture de l’exercice précédent.
La loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS)
Si la loi de finances fixe chaque année les recettes et les dépenses de l’État, la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) vote le budget de la protection sociale. On parle aussi de “projet de loi de finances de la Sécurité sociale” durant la première phase d’élaboration (même si en théorie le terme “finance” est réservé au budget de l’Etat).
La LFSS est votée chaque automne en parallèle de la loi de finances et prévoit :
- Les recettes de la Sécurité sociale (prestations sociales, CSG, contributions diverses) ;
- Les dépenses des régimes sociaux ;
- Les retraites et prestations familiales ;
- Les accidents du travail et maladies professionnelles.
La LFSS fixe notamment l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie), un indicateur clé qui permet de piloter les dépenses de santé.
Les lois de finances spéciales
Certains textes exceptionnels peuvent être votés si la loi de finances initiale n’a pas pu être adoptée dans les délais normaux.
Par exemple, l’article 47 de la Constitution prévoit que si le Parlement n’a pas voté la loi de finances avant le 31 décembre, le gouvernement peut demander l’adoption d’une loi spéciale pour éviter le blocage financier.
Cette loi de finances spéciale peut autoriser temporairement la perception des impôts aux taux en vigueur l’année précédente, jusqu’à ce que la loi de finances soit finalement votée.
Enfin, au-delà de ces lois annuelles, il existe des lois de programmation des finances publiques (LPFP) qui fixent des trajectoires de déficit, de dépenses et de recettes, généralement sur 4 à 5 ans.
Les LPFP permettent de cadrer l’action budgétaire du gouvernement dans le respect des engagements européens.
Cependant, ces lois de programmation ne sont pas des lois de finances à proprement parler : elles donnent un cadre stratégique, mais seul le vote annuel de la loi de finances rend les autorisations de dépense et de recette effectives.
Le calendrier d’une loi de finances : de l’élaboration au vote du projet de loi
L’élaboration d’une loi de finances débute en janvier de l’année précédant son entrée en vigueur et se déroule en deux temps :
- D’abord, l’élaboration du projet de loi de finances (la phase gouvernementale) ;
- Puis, le vote de la loi de finances (la phase parlementaire).
L’élaboration du projet de loi de finances : la phase gouvernementale
La préparation d’un projet de loi de finances mobilise différents acteurs au sein de l’État. Le processus commence toujours en janvier de l’année qui précède l’exécution du budget et se poursuit jusqu’à la présentation officielle du projet de budget en septembre.
Janvier N-1 : le cadrage initial
Le Premier ministre définit les grandes priorités du gouvernement en matière de politiques publiques et de finances pour le budget à venir.
De février à avril N-1 : les conférences budgétaires
Sous la coordination de la Direction du Budget (ministère des Finances à Bercy), des réunions bilatérales appelées “conférences budgétaires” se tiennent avec chaque ministère.
En parallèle, des conférences d’économie structurelle peuvent être organisées pour identifier des réformes et des économies potentielles par secteur.
L’objectif de ces échanges techniques est double :
- D’une part, évaluer les besoins financiers de chaque ministère pour l’année à venir (en tenant compte de l’exécution de l’année précédente et de la prévision de l’année en cours) ;
- Et d’autre part, rechercher des économies structurelles ou redéploiements possibles des crédits.
Les ministères expriment leurs demandes de crédits et d’effectifs nécessaires, tandis que Bercy analyse ces demandes au regard des contraintes globales (déficit public cible, engagements européens, etc.).
Cet examen s’appuie aussi sur une saisine du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), un organisme indépendant qui est consulté sur les prévisions macroéconomiques du gouvernement. Le HCFP émet un avis sur le réalisme des hypothèses de croissance, de déficit, etc., afin de crédibiliser la construction du budget.
De mars à avril N-1 : l’envoi de la lettre de cadrage
Le Premier ministre rédige une lettre de cadrage adressée aux ministres, qui fixe les objectifs financiers globaux (par exemple, maîtrise de la dépense, priorités d’investissement, réductions d’impôts envisagées, etc.).
Chaque ministère prend ainsi connaissance de l’enveloppe indicative et des orientations à respecter.
De mars à juin N-1 : les arbitrages politiques
Des conférences de performance sont organisées pour définir les objectifs et indicateurs de performance associés aux crédits alloués.
En effet, depuis la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), chaque mission du budget de l’État est assortie d’indicateurs de résultats. Ces derniers sont formalisés dans les projets annuels de performance (PAP) qui accompagnent le PLF.
Juin - début juillet N-1 : l’orientation parlementaire
Avant la finalisation du projet de loi, le Parlement participe au débat d’orientation des finances publiques (DOFP), qui a lieu vers juin-juillet à l’Assemblée nationale et au Sénat.
Ce débat d’orientation budgétaire permet au gouvernement de :
- Présenter aux parlementaires les grandes lignes de sa future politique budgétaire (niveau de déficit envisagé, priorités de dépenses, évolutions fiscales majeures prévues, etc.) ;
- Recueillir leurs avis ou résolutions.
S’il n’y a pas de vote contraignant à ce stade, c’est un temps d’échange qui peut influencer les derniers arbitrages. C’est aussi à cette période que les commissions des finances des assemblées envoient au gouvernement des questionnaires budgétaires par mission, afin d’obtenir des informations précises.
Le gouvernement doit répondre à ces questions avant le 10 octobre, pour éclairer les parlementaires dans leur futur travail d’examen du budget.
Été N-1 : la finalisation du PLF
Durant l’été, le gouvernement peaufine le projet de loi de finances en intégrant les arbitrages rendus. La Direction du Budget consolide toutes les données : répartition détaillée des crédits par programme au sein de chaque mission, prévisions de recettes fiscales mises à jour, mesures fiscales nouvelles éventuelles, etc.
Le projet de loi ainsi que ses annexes sont quasiment finalisés.
Mais avant son adoption formelle, le texte est soumis pour avis à deux entités :
- Le Conseil d’État, qui vérifie la légalité du projet de loi et peut suggérer des améliorations rédactionnelles ;
- Le Haut Conseil des finances publiques, pour un avis sur la cohérence économique, comme évoqué plus haut.
Septembre N-1 : l’adoption en Conseil des ministres
Une fois validé par le Conseil d’État et le HCFP, le projet de loi de finances est présenté en Conseil des ministres pour être adopté par le gouvernement vers la fin du mois de septembre N-1.
C’est à ce moment qu’il devient le projet de loi officiel du gouvernement.
Souvent, le même jour, le ministre des Finances et éventuellement d’autres ministres (ministre de l'économie, etc.) tiennent une conférence de presse pour présenter au public le contenu du budget (les principales mesures fiscales, les priorités de dépenses, les chiffres clés comme la croissance prévue, le déficit, etc.).
Le projet de loi est ensuite prêt à être transmis au Parlement.
Début octobre N-1 : le dépôt officiel au Parlement
Conformément à la Constitution et à la LOLF, le projet de loi de finances doit être déposé en premier lieu à l’Assemblée nationale, chambre basse du Parlement, au plus tard le premier mardi d’octobre.
Le texte est remis au président de l’Assemblée nationale, ce qui marque le début de la phase parlementaire.
À ce stade, le projet de loi de finances est accompagné de plusieurs documents annexes (appelés « les bleus budgétaires » pour les volumes explicatifs par mission, « les jaunes budgétaires » pour les annexes thématiques, etc.) destinés à informer les parlementaires sur le détail des crédits, les performances attendues, l’état de la dette, la maîtrise des dépenses fiscales (niches fiscales), etc.
C’est ici que s’achève la phase d’élaboration gouvernementale. Au terme de ce processus, le « projet de loi de finances pour l’année N » a été construit, chiffré, arbitré, validé administrativement et déposé devant les députés.
Commence alors la seconde étape : l’examen parlementaire, c’est-à-dire la discussion et le vote de ce projet pour les comptes publics par les élus.
L’examen et le vote de la loi de finances : la phase parlementaire
Une fois le projet de loi de finances déposé à l’Assemblée nationale, il entame un parcours législatif encadré par la Constitution. La procédure d’adoption d’une loi de finances déroge à la procédure législative ordinaire afin de garantir son adoption dans les délais impartis.
Un délai de 70 jours maximum après dépôt à l’Assemblée nationale
La Constitution (article 47) précise que si le Parlement ne s'est pas prononcé en 70 jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.
Ce délai court à partir du dépôt du projet de loi (début octobre) et doit aboutir à une promulgation de la loi avant le 31 décembre de l’année, pour une entrée en vigueur le 1er janvier suivant.
Dans le détail, le calendrier de cette deuxième phase se décompose ainsi :
- D’abord 40 jours maximum pour la première lecture à l’Assemblée nationale ;
- Puis 20 jours maximum pour la première lecture au Sénat ;
- Et enfin 10 jours supplémentaires facultatifs pour la navette (c’est-à-dire les éventuels allers-retours entre les deux chambres pour parvenir à un texte définitif).
La Commission Mixte Paritaire (CMP) échoue et que l'on retourne à l'Assemblée, le délai total peut dépasser les 70 jours de débat effectif.
En conséquence, chaque assemblée n’a le droit qu’à une seule lecture du budget dans ce circuit accéléré (contrairement aux projets de loi ordinaires qui peuvent faire l’objet de deux lectures ou plus par chambre).
Si l’Assemblée nationale dépasse ses 40 jours impartis, le texte est quand même transmis au Sénat pour éviter un blocage.
Et si, au total, les 70 jours sont écoulés sans vote définitif, le gouvernement peut mettre en œuvre le budget par ordonnance, c’est-à-dire adopter lui-même les dispositions du projet de loi de finances.
Le rôle de l’Assemblée nationale et du Sénat
Conformément à l’article 39 de la Constitution, l’Assemblée nationale a la primeur en matière budgétaire : le projet de loi de finances est donc d’abord examiné par les députés. L’Assemblée nationale dispose des 40 premiers jours pour débattre, amender et voter le texte en première lecture.
Ensuite, le Sénat intervient pour 20 jours maximum. Si le Sénat adopte exactement le même texte que l’Assemblée, la loi peut être considérée comme adoptée.
Cependant, il est fréquent que le Sénat, majorité différente ou pas, modifie le texte. Dans ce cas, une commission mixte paritaire (CMP) Assemblée-Sénat est réunie pour tenter d’établir un compromis.
Si la CMP échoue ou si les délais sont trop courts, c’est finalement l’Assemblée nationale qui aura le dernier mot (comme pour tout texte budgétaire ou financier, l’Assemblée peut adopter le texte en lecture finale même sans accord du Sénat).
Ainsi, le gouvernement peut s’appuyer sur la majorité de l’Assemblée pour faire passer son budget : le Sénat joue un rôle de proposition et de modération, mais ne peut bloquer définitivement la loi de finances.
L’étude approfondie du budget par le Parlement
Pendant la période d’examen parlementaire (en général d'octobre à décembre), le Parlement étudie le budget plus en profondeur.
À l’Assemblée nationale, le texte est envoyé en commission des Finances, qui est la commission compétente pour la validation du projet.
Cette commission des Finances nomme un rapporteur général (député chargé de coordonner l’examen du budget dans toutes ses dimensions) et des rapporteurs spéciaux par mission budgétaire, qui vont analyser en détail les crédits de chaque mission (Défense, Éducation, Écologie, etc.). Une partie des crédits peut cibler par exemple la transition écologique en soutenant la rénovation énergétique.
Les rapporteurs spéciaux disposent de pouvoirs de contrôle pour investiguer les dépenses des administrations : ils peuvent convoquer des responsables, obtenir des documents, se rendre sur place dans les services, etc. Leur travail aboutit à un rapport sur le projet de loi de finances qui contient des analyses et des recommandations.
Après le travail en commission (qui dure environ 2 à 3 semaines), vient la discussion en séance publique dans l’hémicycle de l’Assemblée nationale.
C’est un moment toujours très médiatisé : la politique budgétaire du gouvernement y est débattue point par point. Traditionnellement, le ministre des Finances (et éventuellement le ministre du Budget) ouvre les débats avec une présentation du budget, suivie par l’intervention du rapporteur général de la commission des Finances et des représentants des groupes politiques.
La proposition d’amendements
La proposition d’amendement doit respecter deux principes fondamentaux :
- Ne pas aggraver le déséquilibre budgétaire ;
- Respecter le champ de la loi de finances (avoir un impact financier sur le budget).
Des amendements peuvent être votés à la fois en commission et en séance plénière. In fine c’est le vote en séance qui a le dernier mot, à cette occasion les députés et les sénateurs ont la possibilité de “défaire” ce qui a été voté en commission.
Les amendements ne peuvent pas aggraver le déséquilibre du budget
Le premier principe du débat est qu’il ne peut pas aggraver le déséquilibre du budget. Ce principe découle de l’article 40 de la Constitution.
Ainsi, les députés et sénateurs ont le droit de proposer des amendements pour modifier le projet de loi de finances, mais ces amendements ne doivent :
- Ni augmenter le montant global des dépenses ;
- Ni diminuer les recettes sans compensation.
Par exemple, un député peut proposer de transférer 10 millions d’euros d’un programme à un autre (redéployer une dépense), ou d’augmenter une dépense à condition de réduire d’autant une autre dépense ou d’augmenter une recette en parallèle.
En revanche, il ne peut pas introduire un nouvel avantage fiscal, sans prévoir de recettes en face, ni créer une nouvelle dépense sans gage financier.
Cette règle confère un avantage au gouvernement, qui est le seul à pouvoir proposer une augmentation nette des dépenses ou une baisse nette des recettes dans le cadre du budget. Néanmoins, les discussions permettent souvent d’ajuster certaines enveloppes ou d’affecter différemment les crédits.
Le respect du champ de la loi de finances
Par ailleurs, les amendements doivent respecter le champ de la loi de finances.
Une loi de finances doit porter exclusivement sur des mesures ayant un impact financier sur le budget de l’État (recettes ou dépenses de l’État, trésorerie, dette, etc.).
Ainsi, un amendement sans lien avec le budget (appelé « cavalier budgétaire ») est irrecevable. S’il était adopté par mégarde, il serait censuré par le Conseil constitutionnel a posteriori.
Par exemple, il est impossible d’insérer dans la loi de finances une réforme purement administrative, sans incidence budgétaire.
Durant le contrôle de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel veille chaque année à supprimer les dispositions qui n’ont pas leur place en loi de finances ou qui contreviendraient à la Constitution.
Le vote de la loi de finances
Après l’examen détaillé, l’Assemblée nationale procède au vote solennel en première lecture sur l’ensemble du projet de loi de finances avec les amendements.
Ce vote global intervient en général en novembre.
Le texte est ensuite examiné, débattu puis voté au Sénat. En cas de différences entre les textes votés à l’Assemblée et au Sénat, le processus de la navette parlementaire se met en place afin de parvenir à un éventuel compromis.
Les cas où le texte n’est pas adopté
Si le gouvernement dispose d’une majorité stable, le texte est adopté. S’il est minoritaire, la Constitution offre au gouvernement un outil de secours : l’article 49, alinéa 3.
L’article 49.3 de la Constitution permet au Premier ministre d’engager la responsabilité du gouvernement sur le vote d’un projet de loi de finances.
Autrement dit, le texte peut être adopté sans vote, sauf si une motion de censure est votée par l’Assemblée nationale dans les 24 heures qui suivent.
Si la motion de censure est rejetée ou n’est pas déposée, le budget est considéré comme adopté. Le 49.3 est donc une procédure exceptionnelle qui permet de forcer l’adoption d’un texte budgétaire en cas d’absence de majorité suffisante.
Son utilisation est illimitée pour les lois de finances (et les projets de lois de financement de la Sécurité sociale), contrairement aux autres lois pour lesquelles, depuis 2008, un gouvernement ne peut utiliser le 49.3 qu’une seule fois par session.
Dans l’histoire de la Ve République, de nombreux gouvernements ont eu recours au 49.3 pour faire passer des budgets, notamment en situation de majorité relative.
L’usage du 49.3 sur le budget engage la responsabilité du gouvernement, car une motion de censure entraîne sa chute.
Ce scénario est longtemps resté théorique sous la Ve République, mais s’est concrétisé pour la première fois en décembre 2024 avec la chute du gouvernement Barnier (à la suite d’une motion de censure après l’utilisation du 49.3 sur un texte budgétaire).
L’adoption du texte officiel
La fin du parcours intervient généralement fin décembre. Une fois votée en lecture définitive par l’Assemblée nationale, la loi de finances est le plus souvent déférée au Conseil constitutionnel par les parlementaires qui s’y opposent.
Le Conseil constitutionnel dispose d’une semaine environ pour contrôler la conformité de la loi aux normes constitutionnelles. Il rend sa décision, éventuellement en censurant certains articles problématiques (par exemple, comme évoqué, des « cavaliers » ou des mesures contraires à la Constitution).
Ensuite, le texte peut être promulgué par le Président de la République avant le 31 décembre pour que la loi de finances entre en vigueur à temps.
La publication au Journal officiel formalise alors la loi de finances pour l’année N, qui s’applique dès le 1er janvier N.
Que contient un projet de loi de finances ?
Conformément à la LOLF, le projet de loi de finances se compose de deux parties et d’annexes :
- Partie 1 : « Conditions générales de l’équilibre financier » (les recettes) ;
- Partie 2 : « Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales » (les dépenses).
Le Parlement doit toujours voter la première partie avant d’entamer l’examen de la seconde.
Première partie du PLF : les recettes
Cette première partie de la loi de finances comporte les dispositions relatives aux recettes de l’État pour l’année.
Elle autorise la perception des ressources publiques (impôts, taxes, revenus divers) pour l’année à venir et présente l’équilibre général sous forme d’un tableau.
On y trouve notamment :
- L’article d’équilibre, qui résume le montant total des recettes, le montant total des dépenses, et en déduit le solde budgétaire (déficit ou excédent prévu). Ce même article fixe également l’autorisation de variations de la dette de l’État (par exemple le plafond de recours à l’emprunt) et un plafond d’emplois publics (nombre d’équivalents temps plein rémunérés par l’État).
- Les “voies et moyens”, qui détaillent l’ensemble des recettes : c’est la partie fiscale, par laquelle le Parlement évalue les recettes attendues et surtout vote l’autorisation de percevoir les impôts.
Les articles fixent les taux des principaux impôts, les règles d’assiette, les éventuelles créations ou suppressions d’impôts ou de taxes, etc.
Par exemple, si le gouvernement souhaite modifier l’impôt sur le revenu, c’est dans la première partie que figurera l’article correspondant.
Tant que cette première partie n’est pas adoptée, l’État n’a pas l’autorisation légale pour percevoir les impôts et les autres recettes.
C’est pourquoi, en cas de situation exceptionnelle, elle peut être votée seule à titre provisoire, comme dans le cadre des lois de finances spéciales.
En temps normal, son adoption marque la validation officielle de l’équilibre budgétaire général et conditionne l’examen de la partie consacrée aux dépenses.
Deuxième partie du PLF : les dépenses
La deuxième partie du projet de loi de finances (et donc de la future loi de finances) porte sur les dépenses de l’État. Elle autorise les crédits pour chaque mission du budget de l’État.
Sous la LOLF, le budget de l’État est structuré en missions qui sont elles-mêmes décomposées en programmes correspondant à une politique publique avec des objectifs précis.
Par exemple, une mission « Enseignement scolaire » regroupera plusieurs programmes (primaire, secondaire, vie de l’élève…) avec chacun leurs crédits. La loi de finances va donc, dans sa seconde partie, ventiler l’enveloppe globale de dépenses entre toutes ces missions et programmes.
En plus des crédits budgétaires, la seconde partie peut contenir des “dispositions permanentes” ou “diverses” fiscales ou juridiques (mais toujours en lien avec le budget de l’État).
On les appelle parfois “les articles non rattachés”.
Les documents annexes et rapports d’un PLF
Autour du corpus de la loi de finances elle-même, plusieurs annexes budgétaires sont destinés à l’information et au contrôle du texte.
Parmi eux, on retrouve :
Les “bleus budgétaires”
Ce sont les projets annuels de performances (PAP) pour chaque mission, qui présentent les objectifs, indicateurs de performance, et la justification détaillée des crédits demandés.
Ils permettent de comprendre la finalité et l’allocation des dépenses. Ils sont appelés bleus en raison de la couverture bleue des documents distribués aux parlementaires.
Les “jaunes budgétaires”
Ce sont des annexes thématiques fournies au Parlement.
Par exemple :
- Le jaune “Évaluation des voies et moyens” qui détaille toutes les recettes fiscales ;
- Le jaune “Dépenses fiscales”, qui liste les niches fiscales (exonérations, crédits d’impôt et réductions d’impôt) et leur coût pour l’État ;
- Les jaunes sur la fonction publique, les collectivités locales, etc.
- Les jaunes dédiés aux collectivités territoriales (dotations de l’État et mécanismes de compensation fiscale).
Le rapport économique, social et financier (RESF)
C’est un document transmis avec le PLF qui dresse le tableau macroéconomique (croissance, emploi, inflation prévus) et explique la stratégie budgétaire du gouvernement dans son contexte économique et social.
Ce document est accessible à tous, vous pouvez d’ailleurs consulter le rapport économique, social et financier (RESF) 2026
Les avis et rapports du Haut Conseil des finances publiques
Depuis 2013, l’avis du HCFP sur les prévisions économiques du PLF est annexé afin de garantir la crédibilité des chiffres avancés.
Les divers rapports parlementaires
Lors de l’examen, la commission des Finances publie un rapport volumineux (généralement un par mission analysée) qui expose ses observations.
Où consulter les rapports et annexes du PLF de l’année à venir ?
Les rapports parlementaires sont accessibles au public. Vous pouvez les consulter :
- Sur les sites officiels de l’Assemblée nationale et du Sénat dans les dossiers législatifs consacrés au projet de loi de finances ;
- Sur le portail Vie-publique, qui centralise l’ensemble des documents budgétaires, des rapports des commissions financières et des décisions du Conseil constitutionnel.
Les projets annuels de performance et les annexes budgétaires sont eux disponibles sur le site de la Direction du Budget.
Loi de finances : quels impacts sur les stratégies patrimoniales ?
Chaque année, en définissant les impôts (recettes) et les dépenses de l’État, la loi de finances a un impact direct sur les stratégies patrimoniales.
La loi de finances influence différentes prises de décision relatives aux domaines suivants :
- La fiscalité ;
- L’épargne ;
- L’investissement immobilier ;
- L’organisation d’une succession et la transmission patrimoniale.
Bien qu’il existe une multitude de situations, voici quelques exemples concrets.
Les conséquences des lois de finances sur l'impôt sur le revenu
Le barème de l’impôt sur le revenu
La loi de finances est l’instrument par lequel le gouvernement modifie le barème de l’impôt sur le revenu (IR).
Par exemple, la loi de finances pour 2020 a abaissé le taux de la première tranche d’imposition de 14 % à 11 %, ce qui a entraîné une baisse d’impôt pour environ 16,9 millions de foyers fiscaux.
L’impôt sur les sociétés (IS)
La loi de finances fixe le taux, les modalités d’application et les dispositifs d’allègement ou de durcissement fiscal relatifs à l’impôt sur les sociétés.
C’est notamment par ce biais qu’a été engagée la baisse progressive du taux de l’IS de 33,33 % à 25 % entre 2016 et 2022.
Un IS plus faible tend à accroître les bénéfices nets des sociétés et incite les investisseurs à :
- Investir dans l’immobilier en Société Civile Immobilière ou en holding patrimoniale ;
- Investir davantage sur le marché des actions pour percevoir plus de dividendes.
Les niches fiscales, crédits et réductions d’impôt
Il arrive que des crédits ou réductions d’impôt soient créés ou supprimés via la loi de finances (emploi à domicile, dons, FIP/FCPI, Girardin, etc.), ce qui peut influencer un changement de stratégie patrimoniale.
De plus, le plafond global des niches fiscales peut aussi être modifié à cette occasion, comme cela s’est produit en 2013 avec la baisse du plafond à 10 000 €.
Dans ce cas précis, de nombreux investisseurs ont abandonné certains dispositifs de défiscalisation au profit des enveloppes fiscales.
La fiscalité des non-résidents
Du côté de la fiscalité internationale, la loi de finances peut voter des changements au niveau :
- Du régime fiscal des non-résidents (taux minimum, modalités de retenue à la source) ;
- Des dispositions internes appliquées aux conventions fiscales.
Des évolutions qui peuvent pousser certains contribuables à :
- Changer leur lieu de résidence fiscale pour optimiser leur imposition globale ;
- Renforcer ou réduire la détention d’actifs français ;
- Recourir au mécanisme du taux moyen (prise en compte des revenus mondiaux) lorsque celui-ci reste inférieur au taux minimum.
Par exemple, la loi de finances pour 2019 a relevé le taux minimum de fiscalisation applicable aux non-résidents sur leurs revenus de source française avec un passage de 20 % à 30 % pour la fraction de revenu imposable au-delà de 29 315 €.
Lire aussi : Fiscalité des expatriés : comment ça marche ?
Les conséquences des lois de finances sur le patrimoine immobilier
Les lois de finances peuvent aussi avoir un impact sur l’investissement ou l’arbitrage de votre patrimoine immobilier via notamment :
- L’impôt sur le patrimoine (IFI, ISF)
- Les dispositifs de défiscalisation immobilière
L’impôt sur le patrimoine
L’impôt sur le patrimoine s’applique historiquement à la détention de biens ou de richesses. Depuis 2018, il prend la forme de l’Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI), qui concerne les contribuables dont le patrimoine immobilier net dépasse 1,3 million d’euros au 1er janvier.
La loi de finances peut faire évoluer l’impôt sur le patrimoine au niveau de :
- L’assiette taxable (types de biens pris en compte, dettes déductibles, règles de valorisation) ;
- Le barème (tranches, taux) ;
- Les règles de plafonnement et d’abattements ;
- Les critères d’éligibilité.
Ces changements ont eu historiquement des impacts importants sur la stratégie patrimoniale des Français.
Par exemple, la loi de finances pour 2018 a supprimé l’ISF (impôt de solidarité sur la fortune) et créé l’impôt sur la fortune immobilière (IFI). L’assiette se limite désormais uniquement aux actifs immobiliers.
Ce changement a provoqué une refonte de nombreuses stratégies patrimoniales qui affectent :
- La part des actifs immobiliers dans le patrimoine global ;
- La pertinence des stratégies de démembrement, d’endettement immobilier, de mise en société (SCI) ;
- L’arbitrage entre immobilier et actifs financiers pour rester sous certains seuils.
Dernier exemple en date, la loi de finances pour 2026 prévoit de transformer l’IFI en impôt sur la fortune improductive.
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Les dispositifs de défiscalisation
La loi de finances a aussi un impact sur les dispositifs de défiscalisation immobilière et notamment :
- Les dispositifs Pinel, Denormandie, et autres ;
- Le régime fiscal des revenus fonciers (micro-foncier, réel, abattements) ;
- Les conditions de déductibilité des charges liées à un bien locatif (travaux, intérêts d’emprunt, etc.) ;
- La fiscalité des plus-values immobilières (abattements, durées, taux, etc.).
Par exemple, la loi de finances pour 2025 a modifié la fiscalité des plus-values immobilières réalisées sur des biens mis en location meublée non professionnelle (LMNP) : elle a décidé de réintégrer les amortissements antérieurement déduits dans la base imposable lors de la revente.
Ce changement a limité considérablement l’avantage fiscal du statut de LMNP, et a incité de nombreux bailleurs à se tourner vers la location nue.
La fiscalité de l’épargne et du capital
Enveloppes fiscales (assurance-vie, PEA, PER, PEE, compte-titres…)
La loi de finances peut modifier le cadre fiscal des grandes enveloppes d’investissement que sont l’assurance-vie, le PEA, le PER, ou encore le compte-titres ordinaire.
Elle peut notamment intervenir sur :
- Les règles de taxation des retraits ;
- Les plafonds de versements ;
- La fiscalité des gains : taux applicables, abattements éventuels.
Par exemple, la loi de finances pour 2018 a modifié la fiscalité des contrats d’assurance-vie en introduisant le PFU.
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Taxation des revenus du capital : PFU et revenus de capitaux mobiliers
Les lois de finances peuvent aussi modifier la fiscalité des revenus du capital : dividendes, intérêts, plus-values de cession de valeurs mobilières, etc.
Par exemple, la loi de finances pour 2018 a instauré le prélèvement forfaitaire unique (PFU) de 30 % sur la plupart des revenus du capital.
Cette réforme a conduit certains investisseurs fortement imposés (TMI supérieurs à 30 %) à privilégier les placements éligibles pour bénéficier de la flat tax.
Succession, donations et transmission
Enfin, la loi de finances peut affecter les stratégies de transmission du patrimoine via :
- Les abattements applicables ;
- Le barème et les taux des droits de succession et de donation ;
- Les régimes de faveur, comme le pacte Dutreil pour la transmission d’entreprises ou les dons familiaux exonérés sous conditions.
À titre d’exemple, la loi de finances pour 2024 a modifié le traitement des donations démembrées de sommes d’argent avec réserve de quasi-usufruit. Désormais, la créance de restitution détenue par l’héritier ne peut plus être déduite de l’actif successoral au décès, ce qui augmente la base taxable aux droits de succession.
Autre exemple similaire : la loi de finances pour 2025 a introduit un dispositif temporaire d’exonération des droits de donation pour les donations destinées à financer l’achat d’un logement neuf ou en état futur d’achèvement (jusqu’à 100 000 € par donateur et 300 000 € par bénéficiaire).
Conclusion
La loi de finances est le texte par lequel l’État français fixe son budget annuel, notamment :
- La perception des recettes publiques (dont l’impôt) ;
- La répartition de ses dépenses.
Elle constitue le cadre budgétaire du pays pour l’année à venir et oriente les décisions économiques et fiscales.
L’élaboration de la loi de finances se structure en deux grandes phases :
- La première débute en janvier de l’année précédant l’entrée en vigueur et correspond à la phase de préparation gouvernementale (durant laquelle la loi est à l’état de projet). À ce stade, on parle alors de “projet de loi de finances”.
- La seconde phase se poursuit durant l’automne de l’année N-1 : le projet de loi est présenté au Parlement qui l’examine et propose des amendements avant sa promulgation.
La loi de finances n’est pas seulement un débat politique utile au développement économique du pays. C’est aussi un pilier central de la stratégie patrimoniale des Français qui doit être mise à jour chaque année selon les décisions fiscales et réglementaires votées.
Historiquement, les lois de finances ont agi notamment sur le barème de l’impôt, créé ou supprimé des dispositifs de défiscalisation, modifié l’impôt sur le patrimoine (IFI, ISF) ou encore fait évoluer les règles applicables aux placements et aux investissements.
Ainsi, il convient chaque année d’examiner les grandes lignes de cette nouvelle loi pour prendre des décisions adaptées et mettre à jour votre stratégie patrimoniale.
